Klimabonus als Element einer sozialen Klimawende
Nach der Bundestagswahl haben sich die Mehrheiten im Bundestag so verschoben, dass eine Regierungsbeteiligung der Grünen sehr wahrscheinlich geworden ist. Da eine zentrale Forderung der Partei eine Beschleunigung der Klimawende war, dürfte schnell auch die Frage wieder auf dem Tisch liegen, ob nicht der CO2-Preis für Haushalte, Verkehr und Gewerbe schneller steigen muss als bisher vorhergesehen. Eine solche höhere CO2-Abgabe bringt allerdings auch Nachteile: Sie droht ohnehin einkommensschwache Haushalte überproportional zu belasten. Ein Pro-Kopf-Klimabonus könnte Abhilfe leisten und brächte perspektivisch noch andere Vorteile.
Eine wesentliche Fragestellung vor der Initiierung des Klimaschutzgesetzes 2019 lautete: Wie kann man Klimaschutz sozialverträglich gestalten? Soll die ökologische Transformation gelingen, ohne die Gesellschaft zu spalten, müssen zwei Aspekte beachtet werden: Erstens muss dafür gesorgt werden, dass gut bezahlte und hochwertige Arbeitsplätze in der Industrie in Deutschland erhalten bleiben. Ein massiver Verlust guter Jobs würde sich für die Einkommensverteilung nachteilig auswirken. Zweitens müssen jene kleinen Einkommen entlastet werden, die sich Klimaschutz nicht leisten können. Um dies zu finanzieren, sollten hohe Einkommen belastet werden, die pro Kopf am stärksten zu den CO2-Emissionen beitragen.
Das im Jahr 2019 verabschiedete Maßnahmenbündel aus zaghaft steigendem und gedeckeltem CO2-Preis, minimaler Absenkung der EEG-Umlage, erhöhter Pendlerpauschale, Mobilitätsprämie, Wohngelderhöhung sowie diversen Förderprogrammen stellt in dieser Hinsicht einen Minimalkonsens dar, der jedoch den ökologischen und sozialen Herausforderungen kaum gerecht wird.
Der CO2-Preis von anfänglich 25 Euro je Tonne CO2 (ca. 6-7 Cent je Liter Kraftstoff) und der festgelegte Pfad bis 2025 auf 55 Euro gelten als zu niedrig, um die Menschen einen sparsameren Umgang mit fossilen Brennstoffen zu bewegen. Ein Element einer beschleunigten Klimawende könnte daher sein, den CO2-Preis nun doch schneller ansteigen zu lassen.
Während Preissignale ein wichtiges Element der Klimapolitik sind, schafft eine Erhöhung der CO2-Abgabe ein Dilemma: Auch nach einer Erhöhung dürfte der CO2-Preis allein nicht reichen, um die erforderliche Lenkungswirkung zu erzielen, gleichzeitig droht ein höherer CO2-Preis aber soziale Härten zu verschärfen. Viele Haushalte haben kurz- und mittelfristig wenig Möglichkeiten, ihren CO2-Ausstoß zu senken, etwa, weil sie in schlecht gedämmten Mietwohnungen mit Ölheizung wohnen oder mangels Alternativen aufs Auto angewiesen sind und aufgrund fehlender finanzieller Mittel kein E-Auto kaufen können. Bei diesen Haushalten führt ein höherer CO2-Preis zu Belastungen, ohne große Lenkungswirkungen auszulösen. Deshalb muss ein höherer CO2-Preis auch mit Investitionen in öffentliche Infrastruktur und Förderprogrammen für energetische Sanierung verbunden werden. Doch auch damit dürften nicht alle Haushalte erreicht werden – besonders Haushalte mit geringen und mittleren Einkommen dürften weiter überproportional belastet sein.
Die im Klimapaket von 2019 enthaltenen Kompensationsleistungen sind zum Teil vergleichsweise gering und wenig sichtbar (EEG-Umlage), nützen vorrangig hohen Einkommen und fördern Vielfahren (Pendlerpauschale), laufen überwiegend ins Leere (Mobilitätsprämie) oder gleichen lediglich Versäumnisse der Vergangenheit aus (etwa beim Wohngeld). Auch die Förderung der E-Mobilität, der energetischen Gebäudesanierung und die Mehrwertsteuersenkung im Fernverkehr der Bahn wirken sich eher zugunsten hoher und mittlerer Einkommen aus. Haushalte mit kleinen Einkommen dürften davon kaum profitieren. Diese Versäumnisse, das Klimapaket sozial ausgewogen zu gestalten, sollten bei einer Novelle nicht wiederholt werden. Der zuletzt diskutierte Vorschlag, den CO2-Preis hälftig den Vermietern anzulasten, geht lenkungstechnisch und sozial in die richtige Richtung.
Eine weitere geeignete Kompensationsmaßnahme fehlte im Klimapaket 2019 komplett: ein Pro-Kopf-Klimabonus als jährliche Zahlung an alle Haushalte. In den Gutachten verschiedener Forschungsinstitute für das Bundesumweltministerium wurde der Klimabonus insbesondere als Alternative beziehungsweise Ergänzung zur Senkung der EEG-Umlage analysiert. Die EEG-Umlagesenkung machte im Jahr 2019 im politischen Prozess das Rennen, vor allem, weil sie als einfacher umsetzbar galt und gleichzeitig den Umstieg hin zur Elektrifizierung der Mobilität und Energieversorgung befördert (die so genannte Sektorkopplung).
Eine entscheidende Frage ist jedoch, ob mit sinkender EEG-Umlage tatsächlich die Privathaushalte entlastet werden. Erfahrungen aus Änderungen von Verbrauchsteuern deuten darauf hin, dass Steuererhöhungen üblicherweise vollständig überwälzt werden, Steuersenkungen hingegen nur anteilig. Insbesondere bei den kleinen Beträgen, die für die Senkung der EEG-Umlage vorgesehen sind (umgerechnet ca. 2 Cent/kWh 2021), könnte sie in der Preispolitik der Stromanbieter verschwinden. Auch kommt nur ein Teil der EEG-Umlage den Haushalten zugute, die restliche Entlastung landet bei den Unternehmen. Zudem ist der Spielraum zur Absenkung der EEG-Umlage begrenzt: Bei höheren CO2-Preisen wäre eine vollständige Kompensation der Haushalte auf diesem Wege gar nicht möglich.
Abgesehen davon bietet die Klimaprämie weitere Vorteile: Demnach entlastet eine Pro-Kopf-Zahlung stärker als eine Strompreissenkung primär kleine Einkommen. Vor allem aber ist sie deutlich sichtbarer und könnte damit stärker zur Akzeptanz der Klimaschutzmaßnahmen und eines erhöhten CO2-Preises beitragen. Schüttet man etwa die Einnahmen aus der CO2-Besteuerung der privaten Haushalte vollständig an diese wieder aus, ergäbe sich bei einem CO2-Preis von 35 Euro je Tonne ein Klimabonus von ca. 100 Euro pro Person und Jahr. Mit steigenden CO2-Preisen und damit Einnahmen stiege auch der Bonus.
Die CO2-Steuer wirkt regressiv. Sie belastet Haushalte mit kleinen Einkommen anteilig an ihrem Einkommen am stärksten, insbesondere aufgrund steigender Heizkosten. Der Klimabonus als fester Betrag pro Kopf entlastet Geringverdiener anteilig dagegen umso stärker.
Insgesamt lässt sich festhalten: Haushalte mit kleinen Einkommen und solche mit Kindern würden im Schnitt netto entlastet. Single-Haushalte und solche mit höheren Einkommen hätten im Durch-schnitt zwar eine Nettobelastung zu verzeichnen, sie würden den Klimabonus aber als sichtbare Kompensationsleistung wahrnehmen.
Mit den übrigen CO2-Steuereinnahmen von Gewerbe, Handel und Dienstleistungen ließen sich Förderprogramme und öffentliche Investitionen finanzieren. Zudem hätte ein schuldenfinanzierter Transformationsfonds das Potenzial, zu niedrigen Finanzierungskosten hohe Renditen zu erzielen, insbesondere in Form vermiedener zukünftiger Kosten des Klimawandels.
Die Autoren
Prof. Sebastian Dullien ist seit 2019 Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung in der Hans-Böckler-Stiftung.
Prof. Sebastian Gechert ist Leiter des Referats "Makroökonomie und Einkommensentwicklung" am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung.
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